十八屆三中全會(huì)召開前夕，國務(wù)院發(fā)展研究中心向國務(wù)院提交了多份咨詢報(bào)告，其中包括《中國城鎮(zhèn)化過程中若干典型問題研究》。這份報(bào)告正是由國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長侯永志等人完成。

　　侯永志接受南方日?qǐng)?bào)記者專訪時(shí)介紹，城鎮(zhèn)化率提高1個(gè)百分點(diǎn)，將帶來GDP增長速度提高0.7個(gè)百分點(diǎn)左右、服務(wù)業(yè)的比重將提高0.2個(gè)百分點(diǎn)、服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重將提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。 他表示，新型城鎮(zhèn)化必須從教育、土地、就業(yè)和公共服務(wù)等方面著手，對(duì)當(dāng)前政策制度進(jìn)行調(diào)整，以改革紅利釋放城鎮(zhèn)化潛力，把二者結(jié)合起來，形成疊加效應(yīng)，方能成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。

　　■人物名片

　　侯永志，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長。長期從事中國經(jīng)濟(jì)增長、國家中長期規(guī)劃的重要關(guān)系和重要問題、中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等研究工作。曾撰寫《中國跨越中等收入階段的有利條件和未來發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)》、《新時(shí)期布局、培育和發(fā)展重要增長極的原則和思路》等報(bào)告。

　　城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　重在提高質(zhì)量而非追求速度、水平

　　2000年以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提升速度保持在1.3個(gè)百分點(diǎn)左右，是同期世界平均水平的2.6倍。在未來城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長放緩的情況下，必須提高公共服務(wù)水平和人均可支配收入

　　南方日?qǐng)?bào)：您提出，當(dāng)前我國積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵不在于追求城鎮(zhèn)化的速度和水平，而是要著力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，為什么

　　侯永志：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率年均提高約1個(gè)百分點(diǎn)，尤其是2000年以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提升速度保持在1.3個(gè)百分點(diǎn)左右，是同期世界平均水平的2.6倍。

　　在對(duì)現(xiàn)行城鎮(zhèn)化率指標(biāo)進(jìn)行拓展和分解的基礎(chǔ)上，我們?cè)O(shè)計(jì)了“加權(quán)城鎮(zhèn)化率”來衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量。結(jié)果表明，我國加權(quán)城鎮(zhèn)化率比統(tǒng)計(jì)局公布的低了約8—11個(gè)百分點(diǎn)，在未來城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長放緩的情況下，必須提高公共服務(wù)水平和人均可支配收入，才能提高真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平。

　　南方日?qǐng)?bào)：在您看來，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在的問題有哪些

　　侯永志：比如說，從城鎮(zhèn)化的動(dòng)力看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)不夠，部分城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨困境;從城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)看，規(guī)模層次不合理，空間布局與資源承載能力不匹配，城市功能定位趨同;從城鎮(zhèn)化的成果分享看，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能平等享有基本公共服務(wù)，難以融入城市社會(huì)，城市公共產(chǎn)品供給不足，過度依賴土地財(cái)政;從城鎮(zhèn)化的支撐條件看，資源利用粗放，環(huán)境壓力加大，水資源短缺和空氣污染等問題突出等。

　　南方日?qǐng)?bào)：對(duì)于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，你們提出的政策建議與解決思路是什么

　　侯永志：提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量需要在正確認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵和作用的前提下，從城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制、空間布局、公共產(chǎn)品供給、資源環(huán)境約束以及管理體制等方面，認(rèn)真分析研究影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高的突出矛盾和典型問題，在充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、深入進(jìn)行理論和實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)合理的解決思路和政策建議。

　　城市轉(zhuǎn)型

　　只有“提二進(jìn)三”才能“退二進(jìn)三”

　　現(xiàn)階段，我國大城市只有經(jīng)歷了“提二進(jìn)三”，即在發(fā)展高端制造業(yè)基礎(chǔ)上推進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，未來才能在更高的層次上實(shí)現(xiàn)“退二進(jìn)三”，從而避免進(jìn)入“過早‘去工業(yè)化’陷阱”

　　南方日?qǐng)?bào)：如何有序推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　侯永志：在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，我國不少城市提出了“退二進(jìn)三”。然而，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)并不存在絕對(duì)的優(yōu)劣之分。在高端制造業(yè)的基礎(chǔ)上大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，有利于我國大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型�，F(xiàn)階段，我國大城市只有經(jīng)歷了“提二進(jìn)三”，即在發(fā)展高端制造業(yè)基礎(chǔ)上推進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，未來才能在更高的層次上實(shí)現(xiàn)“退二進(jìn)三”，從而避免進(jìn)入“過早‘去工業(yè)化’陷阱”，防止出現(xiàn)大城市經(jīng)濟(jì)失速、產(chǎn)業(yè)斷層以及收入分配惡化等問題。

　　南方日?qǐng)?bào)：您怎么看待城鎮(zhèn)化過程中的教育、土地、職業(yè)保障和公共服務(wù)等政策制度調(diào)整

　　侯永志：我國在公共財(cái)政資源非常有限的情況下，既要滿足公共需求規(guī)模擴(kuò)張的要求，又要不斷滿足公共產(chǎn)品升級(jí)的社會(huì)需求，建議重點(diǎn)采取六方面的措施：一是積極適應(yīng)社會(huì)公共需求的變化，加快公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，以保證整體社會(huì)的福利水平穩(wěn)步提高。二是加快政府職能的轉(zhuǎn)變，制定實(shí)施與社會(huì)公共需求相適宜的公共政策與市場機(jī)制，這是解決城市公共產(chǎn)品供給有效性不高的突破口。三是積極推動(dòng)公共產(chǎn)品的價(jià)格改革和運(yùn)行體制的改革。這是有效緩解政府財(cái)政壓力，以及推動(dòng)資源利用效率提高的有效途徑。四是加快建立我國城市公共產(chǎn)品供給績效的長期評(píng)價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)城市發(fā)展重視長期戰(zhàn)略性規(guī)劃。五是盡快明確不同層級(jí)政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任和管理權(quán)限。六是盡快建立完善區(qū)域之間的財(cái)政平衡體系，逐步緩解區(qū)域之間財(cái)政支出差距過大的趨勢(shì)。

　　中小城市發(fā)展

　　挖掘其吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的潛力

　　縣級(jí)城市是我國工業(yè)化進(jìn)程的重要部分，但人均收入水平偏低。促進(jìn)縣級(jí)城市的發(fā)展需要在分類指導(dǎo)、突出特色的原則下，逐步提高城市的人口密度、擴(kuò)大城市規(guī)模

　　南方日?qǐng)?bào)：如何促進(jìn)不同規(guī)模城市尤其是中小城市的發(fā)展比如縣級(jí)市，它有哪些競爭力

　　侯永志：我們注意到，特大城市的城鎮(zhèn)化率已接近峰值，甚至超過發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平;大型城市的城鎮(zhèn)化率也已接近飽和;中小城市城鎮(zhèn)化率雖低，但承載了大部分的城鎮(zhèn)人口。鑒于城市空間的有限性，中國大型城市未來城鎮(zhèn)化率快速提高的可能性在降低，圍繞著沿海大型城市和中西部中心城市的中小城市群吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的潛力仍然很大。

　　特別是縣級(jí)市，它具有中小城市和縣域經(jīng)濟(jì)的多重屬性，在部分事項(xiàng)方面享有相對(duì)較大的自主權(quán)。

　　與其它類型的城市比較起來，我國縣級(jí)城市的第二產(chǎn)業(yè)平均占比為55%，比市轄區(qū)48%的水平高了7個(gè)百分點(diǎn)，說明縣級(jí)城市是我國工業(yè)化進(jìn)程的重要部分，但人均收入水平偏低，如我國縣級(jí)市的人均GDP水平2010年為3.6萬元，而同期市轄區(qū)的人均GDP水平為4.9萬元。在城市特征方面，縣級(jí)市的人口密度和人口規(guī)模低，集聚程度有待提高。此外，縣級(jí)城市的基礎(chǔ)設(shè)施如用水普及率、燃?xì)馄占奥�、生活垃圾處理率等都低于其它類型的城市�?/p>

　　南方日?qǐng)?bào)：縣級(jí)城市推動(dòng)城鎮(zhèn)化方面需要在政策上進(jìn)行哪些革新

　　侯永志：促進(jìn)縣級(jí)城市的發(fā)展需要在分類指導(dǎo)、突出特色的原則下，逐步提高城市的人口密度、擴(kuò)大城市規(guī)模。在體制機(jī)制上，逐步減少按行政等級(jí)來配置公共資源和經(jīng)濟(jì)資源的做法，做到公共資源按照公平原則、經(jīng)濟(jì)資源按照效率原則來配置。同時(shí)，積極探索縣(市)區(qū)劃調(diào)整，在繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)“省直管縣”改革的前提下，區(qū)別不同情況，對(duì)于可以“整體設(shè)市”的縣，適當(dāng)恢復(fù)“縣改市”等。

　　人口密集鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展

　　推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化

　　完善人口密集鎮(zhèn)區(qū)管理體制，應(yīng)在深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，著力優(yōu)化城鎮(zhèn)公共資源配置機(jī)制、完善流動(dòng)人口服務(wù)管理體制等，使其真正成為城市群網(wǎng)絡(luò)的重要空間節(jié)點(diǎn)

　　南方日?qǐng)?bào)：我們看到，珠三角城市的一些鎮(zhèn)，吸納大量本地人口和跨區(qū)域流動(dòng)人口就業(yè)。如何進(jìn)一步發(fā)揮它們?cè)诔擎?zhèn)化進(jìn)程中的特殊作用

　　侯永志：我們把全國建制鎮(zhèn)中總?cè)丝?0萬人以上、人口密度1000人/平方公里以上、非農(nóng)就業(yè)比重60%以上為標(biāo)準(zhǔn)，劃分人口密集鎮(zhèn)區(qū)。2009年，全國共有典型人口密集鎮(zhèn)區(qū)441個(gè)，集中分布于廣東、江蘇、山東、上海、浙江、福建、四川等省份。人口密集鎮(zhèn)區(qū)在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。

　　當(dāng)前，人口密集鎮(zhèn)區(qū)的管理體制存在著一些突出矛盾和問題，主要體現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限與鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模嚴(yán)重不匹配，“小馬拉大車”現(xiàn)象突出;事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不統(tǒng)一，公共服務(wù)供給能力受到明顯制約;流動(dòng)人口服務(wù)管理體制不健全，難以適應(yīng)大規(guī)模人口流入的要求;外來人口和農(nóng)民工的社會(huì)融入問題突出。

　　南方日?qǐng)?bào)：人口密集鎮(zhèn)區(qū)管理體制的核心問題在哪里該如何突破

　　侯永志：人口密集鎮(zhèn)區(qū)管理體制的核心問題在于，按照原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念實(shí)施的行政區(qū)劃設(shè)置、城市公共資源配置、人口和社會(huì)管理體制，已不能適應(yīng)資源配置市場化、社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化和人口流動(dòng)自由化、規(guī)模化的現(xiàn)實(shí)情況，導(dǎo)致行政管理體制僵化、流動(dòng)人口服務(wù)管理體制滯后、社會(huì)管理體制不健全等。因此，完善人口密集鎮(zhèn)區(qū)管理體制，應(yīng)在深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，著力優(yōu)化城鎮(zhèn)公共資源配置機(jī)制、完善流動(dòng)人口服務(wù)管理體制、創(chuàng)新社會(huì)管理工作機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)和人口集聚功能，使其真正成為城市群網(wǎng)絡(luò)的重要空間節(jié)點(diǎn)。我們建議一是加快鎮(zhèn)級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)施簡政放權(quán)、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配置，適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置。二是著力理順縣、鎮(zhèn)財(cái)政分配關(guān)系，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政體制。三是創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理體制，加快推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化。四是以促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融入為重點(diǎn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制。

　　健康城鎮(zhèn)化

　　“政府主導(dǎo)”變“多方參與、政府引導(dǎo)”

　　形成完善的城鎮(zhèn)體系總體格局，以現(xiàn)有31個(gè)省會(huì)城市和沿海大型港口城市為基礎(chǔ)，逐步形成一個(gè)“城市+建制鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系，同時(shí)以城市群為主體實(shí)現(xiàn)人口集中

　　南方日?qǐng)?bào)：傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下的利益分配格局是一個(gè)不斷自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的鏈條，如何突破

　　侯永志：這種城鎮(zhèn)化模式曾對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的拉動(dòng)作用。但與此同時(shí)，也日益暴露出“不可持續(xù)”的特征，主要體現(xiàn)在：土地資源的制約逐漸顯現(xiàn)，土地征收成本不斷攀升，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，社會(huì)差距不斷拉大等。

　　這就需要在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的視角下，以調(diào)整中央地方關(guān)系為主要著力點(diǎn)，推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化。要根據(jù)現(xiàn)代國家建設(shè)的要求，明確中央政府在承擔(dān)最基本公共服務(wù)上的責(zé)任，將目前中央、地方在基本公共服務(wù)上的“地方負(fù)責(zé)”和“事權(quán)共擔(dān)”轉(zhuǎn)向“分類分層責(zé)權(quán)關(guān)系”，并逐漸實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由“身份等級(jí)”觀念轉(zhuǎn)向“人人平等”觀念，由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“多方參與、政府引導(dǎo)”，從而轉(zhuǎn)變已有城鎮(zhèn)化模式，有效推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化。

　　南方日?qǐng)?bào)：那么，建立體系健全、結(jié)構(gòu)合理、布局均衡、大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，需要怎么做

　　侯永志：首先，應(yīng)形成完善的城鎮(zhèn)體系總體格局，以現(xiàn)有31個(gè)省會(huì)城市和沿海大型港口城市為基礎(chǔ)，逐步形成一個(gè)“城市+建制鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系，基本滿足我國高度城鎮(zhèn)化、集約城鎮(zhèn)化的要求。

　　其次，重點(diǎn)發(fā)展100萬—200萬人口的中間規(guī)模城市。

　　第三，以城市群為主體實(shí)現(xiàn)人口集中。城市群是城鎮(zhèn)化的高級(jí)形式，也是城鄉(xiāng)一體化、郊區(qū)化和中心城區(qū)改造有機(jī)結(jié)合以及中心城區(qū)人口有機(jī)疏散的最佳地域組織形式，既能有利于人口的集中，有助于“三農(nóng)”問題的解決，又有利于疏散大城市的人口壓力，有助于“大城市病”的緩解。

　　第四，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)空間范圍、控制人均城鎮(zhèn)用地水平，城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張用地盡量選擇非耕地土地資源。