去年年末，與中央經濟工作會議套開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，明確提出推進新型城鎮(zhèn)化的6項任務。作為全面深化改革元年，在2014年，中央出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)幾成定局。

　　日前，中國人民大學地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任彭真懷接受《第一財經日報》記者專訪時表示，新型城鎮(zhèn)化有三個關鍵問題：一是改革命題，還是增長命題;二是主體究竟是大城市還是小城鎮(zhèn);三是政府主導還是市場主導。

　　新型城鎮(zhèn)化的三大爭議

　　第一財經日報：2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會議從去年年初一直推遲到12月才召開，外界認為其中存在一些爭議，你怎么來看這種爭議？

　　彭真懷：城鎮(zhèn)化問題并不能單純著眼于一地一隅。如果將視野放在人類歷史發(fā)展這一格局下，新型城鎮(zhèn)化的提出具有里程碑意義。

　　圍繞新型城鎮(zhèn)化，目前，理論和實踐探討中存在爭議的地方，首先是，新型城鎮(zhèn)化是改革命題，還是增長命題。

　　我認為新型城鎮(zhèn)化更多的是改革的命題。之所以存在爭議，就因為其中牽涉利益改革。新型城鎮(zhèn)化至少牽涉39項制度改革。就中國而言，這些問題尤為復雜迫切。

　　到底是改革還是增長的命題，我們必須弄清楚。如果再糾纏于表象討論，而忽略本質問題，就將面臨不可估量的破壞性甚至災難性后果。

　　當然，不能否認城市群的價值。所謂的城市群，指的是以一個中心城市為主，依次遞進，通過點、線結合的方式，圍繞核心城市形成衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)，形成產業(yè)分工，然后通過公共交通將每個小城鎮(zhèn)連接起來，疏散核心城區(qū)的壓力。

　　坦率來講，城市群在中國的發(fā)展并不成熟。中央高層也多次提出，中國的大城市規(guī)模都夠大了，再“攤大餅”已經是難以為繼，反觀中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)育又不足。

　　當前城鎮(zhèn)化的重點，應該積極挖掘中小城市發(fā)展?jié)摿�，更好地發(fā)展小城鎮(zhèn)。以及把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。

　　就十八屆三中全會而言，中央的態(tài)度非常明確，未來支持的重點是放在那些吸納農民多的小城市和重點鎮(zhèn)，對地級市以上城市的發(fā)展非常謹慎。如允許地方政府發(fā)債拓寬城建融資渠道，背后的含義就是解決這些城市的歷史遺留問題，完善城市基礎設施投資和運營。

　　既然如此，我認為，中央應該給縣城和小城鎮(zhèn)30年的培育期，并通過政府這只“有形的手”去推動縣城和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

　　在30年的培育期內，將會形成30萬人左右的縣域市，一個縣域中存在3～5個重點鎮(zhèn)，每個小城鎮(zhèn)有10萬人左右。這種城鎮(zhèn)化格局之所以存在并成為未來的主要方向，主要是受到國內糧食安全、債務風險、產能過剩、就業(yè)壓力、生態(tài)惡化和資源枯竭等多重因素的約束。

　　此外，(新型城鎮(zhèn)化)政府主導還是市場主導。我認為，新型城鎮(zhèn)化需要由政府主導。這主要是基于國情，一是政治體制，二是政府主導的規(guī)劃，三是彌補市場失靈。

　　因為借鑒國際經驗，美國城鎮(zhèn)結構的90%的人口分布在小城鎮(zhèn)，德國城鎮(zhèn)結構的95%的人口分布在小城鎮(zhèn)。從國內經驗來看，長三角、珠三角之所以發(fā)達，共同點就在于小城鎮(zhèn)，縣域經濟發(fā)達。換句話說，只有通過政府主導的方式，才能推動小城鎮(zhèn)發(fā)展。

　　新型城鎮(zhèn)化是一個重大的改革命題，也就意味著，必須對新型城鎮(zhèn)化進行頂層設計。這樣，以新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)攬改革全局，就能夠找到一條主線，綱舉目張，一以貫之地解決我國諸多久改不動的問題。

　　讓農民受人尊重

　　日報：在新型城鎮(zhèn)化的歷史進程中，“三農”領域的改革該如何推動呢？

　　彭真懷：如果認識到新型城鎮(zhèn)化是改革命題的話，那么“三農”領域的改革已經到了非改不可的地步。

　　包括上世紀80年代在內，至今，中央已經出臺了15個“一號文件”推動解決“三農”問題，2014年還會出臺文件。但目前，農民貧窮、農業(yè)困難和農村落后并未得到根本緩解。當然，這也同樣是世界上所有國家都面臨的問題。

　　中國的城鎮(zhèn)化率，即使按照李克強總理曾經提到的35%左右，還有65%的農民。如何解決“三農”問題呢？那就是改革。如果能夠順利推動，那么我認為，在“十八大”上提出的新型城鎮(zhèn)化將會是繼1982年家庭聯(lián)產承包責任制、1992年提出發(fā)展市場經濟之后，改革開放35年來的第三次制度創(chuàng)新。

　　如何實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，我認為應該進行試點。全國有2800多個縣和縣級市，拿出百分之一，也就是30個，包括不同地區(qū)，進行因地制宜的試點，探索出新路。

　　不過，新型城鎮(zhèn)化要解決的根本問題，一定是農民收入問題、農業(yè)困難問題和農村落后問題。關鍵在于農業(yè)現(xiàn)代化，解決糧食安全問題。這個根子不抓住，其他的都是細枝末節(jié)。

　　從大的格局來講，中國的農業(yè)必須區(qū)域化布局、規(guī)�；�種植、標準化生產。農村、農民應該集中，土地應該是確權不確地，其中重點需要考慮的是誰來種地，誰來養(yǎng)豬，讓農民成為一種受人尊重的職業(yè)，進行農業(yè)的大規(guī)模經營。

　　通過試點，需要解決的問題包括農民增收。當然，也包括財產性收入。這就涉及土地制度該如何改革。農民集中居住后，應該賦予其對房屋的產權，隨后配套出臺文件，允許其抵押、貸款、繼承等。

　　最終，通過對村莊的合并，一則農民的就業(yè)安置，可以實現(xiàn)農民的工資性收入;二則通過農民的承包地實現(xiàn)經營性收入。其中，初級階段是土地的租金收入，高級階段是股份收入。隨著工商資本下鄉(xiāng)，農民還可以以土地入股。

　　除此以外，還會包括政策性收入。需要注意的是，我國的農業(yè)補貼只占農民人均純收入的4%不到。美國是40%，日本是40%，歐盟是25%，西北歐國家是60%。

　　并且，我國的補貼方式還存在著嚴重漏洞。主要是表現(xiàn)在，以每個人名下的承包地，而不是以生產的糧食為標準進行補貼。應該反之，這是由于補貼的真正目的是為了增加產品的供給。

　　城鎮(zhèn)化規(guī)劃的預期

　　日報：中央城鎮(zhèn)化工作會議已經召開，不過相對具體的落地規(guī)劃尚未出臺。那么對于未來的規(guī)劃，你有哪些預期呢？

　　彭真懷：應該可以預期，規(guī)劃會圍繞中央城鎮(zhèn)化工作會議的原則展開，不過還是會先進行試點，因地制宜，試點先行，逐步推開，采取點、線、面的方式。這就為國家財政資金分期分批投入，和政策逐步到位，做一個很好的預留并非全面推開。

　　其中試點建議有，對地級以上城市提出具體辦法，如消除地方債務、棚戶區(qū)改造、放開社會資本等等。

　　對于小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展做出重點部署。如加強對縣城和小城鎮(zhèn)的扶持，包括兩個方面，一是，對于一些經濟實力強的縣城，會逐步放開審批條件，改縣升市，賦予其相對管理權限;二是，對于經濟強鎮(zhèn)，賦予經濟實力相適應的經濟管理權限。

　　關于資金。在多元化的資金投入渠道上，中央會啟動一些開發(fā)性金融或者政策性金融的啟動資金作為引導，吸引民間資本參與。

　　關于土地。一是，在地級以上城市，可能會更多地盤活老城區(qū)和城中村、棚戶區(qū)的土地資源。針對小城市和重點鎮(zhèn)，值得期待的是農村宅基地試點，將其變?yōu)檗r民的財產所有權。還有農民的承包地。

　　關于人。中央明確將財政轉移與農民落戶結合起來。今后這個問題上會有明確的提法。還有對省管縣的改革的問題。加強省一級政府對縣一級的資源的支配，或者財政省縣直接對接，繞開地級市對縣級資源的擠壓。

　　關于產業(yè)。中央會鮮明提出產業(yè)的有序轉移，培育縣域經濟。會將城市的公共設施有序向小城市和小城鎮(zhèn)轉移。當然，也會更加強調生態(tài)、低碳城鎮(zhèn)化的作用。

　　在新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃當中，也會提到支持工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。承包地與農民的關系，會通過租金或者股份的形式來體現(xiàn)，參與到企業(yè)與農民的利益共同體中。

　　關鍵的是政府發(fā)揮統(tǒng)攬全局的作用。正如三中全會中所講：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”